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【七千字长文】新电改9号文背后的那些事儿!


? ? ? 导读:吴疆细细对比了电改征求意见稿和最终的正式文件,发现有几十个字悄然做了改动,而这些改动几乎均是在为电网的利益妥协。心血之作,值得细读。

?中国人民大学经济学院教授吴疆
? ? ? ?距离国务院常务会议过会,罕见地经历了大约80天时间之后,新一轮电改的引导性文件——《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》——才以中办发文的形式、以微信图片的诡异方式与公众见面。

? ? ? ?从2012电改十周年开始,经过两年的多方推动、多重互动,新一轮电改在2014年正式破题。6月13日,习总书记在中央财经领导小组第六次会议上部署电改任务。
? ? ? ?7月上旬,发改委综改司快速推出了“若干意见”的征求意见稿,广泛征集了相关单位、企业及部分专家意见;同时通过与会专家放风解读,获得市场反应与民情民意。而相应地,社会公众、资讯媒体、研究机构都对新一轮电改给予了高度的关注、广泛的报导与深入的分析评价建议,形成一种罕见的公众参与公共政策的可喜形势。
? ? ? 然而,从10月份开始,新一轮电改隐入密室,社会公众除了从中央深改小组会议、国务院常务会议的有关网闻中寻觅一些蛛丝马迹,再未获得更多公开的信息。
? ? ? 经过将近半年的幕后运行,到2015年的惊蛰时节,新一轮电改的引导性文件千呼万唤终于见光——而仔细研读“若干意见”,特别是对比“征求意见稿”(大部分内容已由一些参与征求意见乃至参与制订的专家在网络及无数次电改相关研讨活动中大幅度披露)——笔者不由感受到反改革反市场势力的暗箱操作能力,以及新一轮电改所面临的多重风险。
1、改革倾向风险
? ? ? 改革有风险、不改革有危险,市场经济有真有假更有好有坏,电改这样的深水区更非一改就灵——真改/假改、大改/小改、好的改/坏的改,这是永远不能放松警惕的几根弦。
? ? ? 2002年电力体制改革以来,中国电网领域逐渐形成一种集行业公共权力垄断、市场规模垄断、业务链条垄断、技术创新垄断等四重垄断于一身的超级垄断的业态,这是之前中国电力发展史上并没有的,也是世界电力能源领域所罕见的。
? ? ? 习总书记在中央财经领导小组会议上也明确指出,中国现行能源体制问题的突出表现,第一点就是市场结构不合理,垄断经营、网运不分、主辅不分、限制竞争——
? ? ? 建国66年来,中央层面管电体制已历经11次变革;上世纪80年代实施的“集资办电”的改革有效解决了长期困扰的电力投资不足问题;2002年“厂网分开”的改革及时应对了意料之外的装机硬缺口问题;而显然,在新一轮电改中,垄断问题不是能轻易绕过的话题。

? ? ? 而从前期专家披露解读的“征求意见稿”,到最终见光的“若干意见”的演变中,却不声不响诡事连连:
? ? ? *在改革思路与原则部分的论述中,对于“垄断业务”加强监管、有效监管的有关文字悄然失踪,不露声色间将电网垄断话题推离本轮电改的靶心;
? ? ? *在电网企业功能定位的条款中,“不再负责电力统购统销”这样抑制垄断的核心条文悄然失踪!为电网企业继续维持独买独卖的垄断格局而放开缺口;
? ? ??*在交易机构市场功能的条款中,交易机构负责“结算”的功能悄然失踪,为电网企业继续掌控中国每年3万亿规模的电力购销巨额资金而放开缺口;
? ? ? *同样在交易机构市场功能的条款中,单单丢失了汇总“售电主体”与发电企业双边合同的文字,为电网所属售电企业不公开有关信息而放开了缺口;
? ? ? *在鼓励社会资本投资的条款中,“实现电网企业输配电业务独立核算”的文字悄然失踪,为电网企业维持配售一体垄断模式、控制市场而放开缺口;
? ? ? *在处理电价交叉补贴的条款中,电网企业“申报并公开”交叉补贴数额中的“公开”2字悄然失踪,为电网企业暗箱操作混淆交叉补贴成本而放开了口子;
? ? ? ——虽然,既然能开口子,也就可以收口子,这些悄然失踪的文字在未来的配套方案中,其实还是可以进一步明确与弥补的。
? ? ? ——但反过来再想想,7000多字文件里悄悄改动几十字并不显眼,但这些散落各处的“文字失踪案”为什么都这样单方向地有利于垄断集团、有利于被改革对象?由此,新一轮改革的基本方向无疑存在巨大的倾向性风险,至少,诚意何在?前期公众参与阶段与后期集中决策阶段,政策倾向上的反差为什么这么大?
? ? ? 呵呵,不是笔者阴谋论玻璃心,鲁迅先生不是说过“向来不惮以最坏的恶意推测国人”吗,更何况要动的是垄断利益集团的蛋糕?那些为所谓新的投资机会欢饮鼓舞的朋友,真是辜负了反改革反市场势力蛰伏小半年暗箱运作的努力与智慧,虎口夺食哪能光听吆喝?老虎到底死没死、到底挨没挨打,都要挣大眼睛,盯紧点,看清楚。
? ? ? 中国的公众其实是非常宽容的,调度不独立,电网不重组,一个售电市场的画饼,依然可让人傻钱多给缝就钻的资本市场自娱自乐自高潮;但如果电网巨无霸并不退出统购统销,画饼生生变陷阱就有点儿太欺负人了吧?人在做,天在看
? ? ? ——伴随9号文发布,坊间不乏电网背景人士开办售电企业的传闻,以彰显新一轮电改得到社会相应,但仔细想来,这到底是对市场有信心、还是对垄断权贵有信心?或者说,中国到底需要什么样的市场经济?
? ? ? 中国到底需要什么样的市场经济?

2、市场格局风险
? ? ? 从2014下半年“征求意见稿”通过一些专家向社会放风开始,“四放开一独立”经专家解读、媒体传播已经唱遍中国电力行业,更刺激资本市场几多意淫几度高潮。
? ? ? 尤其是明显在响应呼应回应“混合所有制”这一热词的配售电业务放开,更是诱惑多少人摩拳擦掌跃跃欲试,同时为这个“若干意见”文件本身吸引了多少眼球、加了多少印象分!
? ? ??但事实上,随着电网企业“不再负责电力统购统销”这样抑制垄断的核心条文的悄然失踪,新一轮电改的市场格局将面临巨大风险,社会资本投资可能面临羊入虎口的陷阱。
? ? ? 目前中国的电力市场格局,电网企业纵向垄断独买独卖,在其营业区以内是唯一的售电主体。而通过十余年来的挤压,原来超过中国市场一半份额的地方供电企业,绝大多数已被电网企业收编,少数被挤在角落艰难度日。

? ? ? 如果按照“征求意见稿”那样,明确电网企业“不再负责电力统购统销”,则意味着在单独核定输配电价之后,电网企业必须主动放弃原有的售电业务——极大可能会与地方合作,组建资本多元化的电力营销服务企业,一方面承担原有售电业务,一方面与其他新兴的售电主体进行竞争或合作。
? ? ? 虽然前后版本的“若干意见”都只提到培育新兴售电主体、而没有明确原属电网企业的售电业务,但显然,如果明确电网企业“不再负责电力统购统销”,这一块业务必然走向市场而且合作于地方。
? ? ? ——而一旦这10个字悄然失踪,失去了中央政府行政指令这个基本推动力,原有售电业务则极大可能继续保留在电网企业内部,即毛爷爷所言“扫帚不到,灰尘不扫”啊。
? ? ? 而如果电网企业依然负责“电力统购统销”、依然保留售电业务,会是什么样的市场格局呢?
? ? ? 首先,将形成中国电力市场上最巨无霸的售电主体,业务规模与市场份额没有任何竞争对手可以望其项背;
? ? ? 其次,这样的巨无霸售电主体,除了售电以外,还与产业环节上游的垄断性的输配电企业同气连根;
? ? ? 再次,这样的售电主体,归属于跨省跨区的超级垄断电网企业,在任何地方,不要说民间资本,即使当地政府
? ? ? 也很难有实力与之对等合作,如何保障外来投资者的权益?
? ? ? 总之,电网垄断是当下中国电力市场格局中绕不过去的肠梗阻,反垄断是新一轮电改绕不过去的敲门砖,超级垄断者与任何其他人都是不可能同场竞技的,只要售电业务没有从原属的电网企业中有意识地强制性地剥离,其他投资者就不可能在这个市场领域获得正常的经营环境与发展空间,那些或已消失或已衰败的地方供电企业,难道被遗忘了吗?

? ? ??反垄断是新一轮电改绕不过去的敲门砖
? ? ? 因此,电网企业“不再负责电力统购统销”,是新一轮电改最大的要害,有或没有这10个字,中国电力市场格局将有天壤之别!想瞒天过海暗度陈仓?糊弄领导容易,糊弄外行投资容易,但糊弄得了一时、不能糊弄一世,市场终究会做出自己的选择。
? ? ? 竞争的残酷的,在上述10字悄然消失而为垄断集团开口子的同时,“若干意见”在培育售电市场主体的条款中,却严格剔除了所有提及配电业务的文字,也就是说,在对大垄断虚与蛇尾的同时,却对可能出现的“配+售”小垄断严防死守。由此在可以预计的将来,绝大多数新兴的售电市场主体、包括参与增量配电的投资者,只能作为电网垄断集团的施舍恩赐与政治点缀,如果没有过硬的人脉关系或利益勾连,这口饭是不好吃的,也是吃不长的。
3、逻辑次序风险
? ? ? 电网企业“不再负责电力统购统销”,不仅是中国电力市场格局演变的要害,更是新一轮电改推进前景的要害。“若干意见”洋洋洒洒近30条“近期”“重点任务”,有或没有这10个字,将影响到整个电改进程。
? ? ? 正式发布的“若干意见”与半年前的“征求意见稿”相比,改革事项表面上相差不多,但在逻辑次序上变动较大:
? ? ? *“征求意见稿”的逻辑次序是:输配电价独立—改变电网经营模式—组建交易机构—培育售电主体—推进市场交易—推进新电源接入—缩减发电计划;
? ? ? *“若干意见”的逻辑次序是:输配电价独立—推进市场交易—改变电网经营模式—组建交易机构—缩减发电计划—培育售电主体—推进新电源接入;
? ? ? 这里暂不对比两者的优劣,但它们都有一个共同的核心步骤,即改变电网经营模式,如果这个步骤不及时实施、或者实施不到位,其前、其后的电改任务都会受到影响。

? ? ??在电网企业功能定位的条款中,明确电网企业现有的主要业务包括输配电、电力购销、调度交易等——【2002】5号文所提过的“主多分开”貌似被遗忘了,目前电网企业中的装置、金融、传媒等非主营业务暂且不提——其中:
? ? ? 调度交易只改了一半的一半(交易相对独立),电力统购统销的改革条款则悄然失踪,这样看来,新一轮电改除了独立核算输配电价之外,对于电网企业原有的业务模式触动极小,相当于仅仅动了动个别“App”,而整体“硬件”结构基本没有啥改变。
? ? ? 那么,在“电力统购统销”功能没有被有意识取消的情况下,独立核算输配电价具有持续的价值吗?
? ? ? 事实上自2002年上一轮电改以来,早已出台过电价改革的有关文件,甚至按“若干意见”自己所说“在输配环节逐步核定了大部分省的输配电价”,但时至今日,这些工作绝大多数显然都成了走过场,为什么??
? ? ? 因为对于电网企业来说,电价核算只是App,经营模式才是硬件。在不对早已超过规模经济合理性的电网巨无霸进行拆分之前,“你所看到的只是我想让你看到的”,任何政府主导的成本核算、价格测算都只能是隔靴搔痒、沐猴而冠,第一不可能获得庞大黑箱的真实成本,第二缺乏可持续性,第三弄不好甚至可能搞出个天文数字的账面负数,让全国人民都欠电网垄断集团的人情、又被剥削又丢道义类似世界人民之于美帝。
? ? ? 因此,深圳试点的成果如果不能紧锣密鼓第一时间应用于后续的改变电网经营模式,其本身并不具备充分的独立的价值;换言之,在“电力统购统销”功能没有取消的情况下,不仅其后续的组建交易机构、培育售电主体等电改任务将被扭曲,甚至其前面的独立核算输配电价也将被架空。

深圳试点
4、公权私利风险
? ? ? 调度/交易/输电(电网)是现代电力系统最独特的公共环节,这三者的制度安排及相互关系,是现代电力产业制度的核心,也是世界各国电力市场化改革的要害。
? ? ? 习总书记在中央财经领导小组会议上也明确指出,政府与市场关系在缺位方面,目前电力调度交易、电源项目接入电网、油气管网准入等属于政府职责的事项,仍由电网企业、油气企业承担,政企不分。
? ? ? 目前“若干意见”中,调度独立只字未提,输电独立只达到价格核算的App层面、而保留了独买独卖的硬件结构,交易独立呢?则增加了“相对”2字。这样,三件事只提了两个、还都是“半吊子”,更缺乏三者关系的系统考虑,距离真正的电力市场化改革实在有些远。
? ? ? 关于“交易机构相对独立”8个字,笔者认为:
? ? ? 第一,“相对独立”起码要是一种“独立”,是应与“完全独立”相对应相对比的,它应更接近“完全独立”而不应接近“不独立”“假独立”;
? ? ? 第二,这种“独立”是相比于目前状态的独立、是相比于作为电网企业内设机构的独立,因此从电网企业中走出来是基本要求;

? ? ? 第三,相对独立的“交易机构”依然要是一个交易机构,它的房屋、设备甚至人员一段时间内可能还会与电网企业有一定纠葛,但其基本职能、机构、编制、财务等在第一时间应是完整而独立的;
? ? ?第四,相对独立的“交易机构”只有依托公权力才可能实现与电网企业之间的独立,政府应通过法规规章等正式形式为交易机构赋权,明确其行业公共机构的属性,并拥有干部人事管理权;
? ? ?第五、保证交易机构的完整性,顺利完成此项改革任务,使其尽快发挥作用,关键就在于“整建制划拨”5字,即将电网企业现有的三级交易机构直接整体独立出来。
? ? ? ——事实上自2007年以来,电网企业在内部所推行的调度、交易分开,本身早有弃车保帅的思想准备与组织准备,交易机构整建制划拨是它们能够承受并且有把握实施的;反之,如果在人家都不怕你来拿的情况下,有关部门如果还畏缩不前,就实在没有一点儿改革的样子、政府的样子啦!
? ? ?总之,在电网企业保留了独买独卖业务结构的情况下,所谓“交易机构相对独立”的风险很大,如果把握不好就会失去其独立性,反而成为公权私用固化垄断集团利益的帮手。
5、成本控制风险
? ? ? 对于中国电网领域的超级垄断业态来说,规模垄断是市场基础,业务垄断是制度核心,权力垄断是强力保障,创新垄断是兑付延伸。由此形成其超额垄断利益的五大来源:一是模糊成本,利用交叉补贴等不断扩大成本并游说提高电网环节差价;二是灰色交易,在计划外交易、临时交易、跨省跨区交易等标杆电价以外,利用独家收购的垄断地位牟利;三是独家报价,利用特高压等缺乏比较的工程项目提高成本;四是业务延伸,强势进入装置产业等上下游环节实现最大利益收割;五是规避监管,通过大规模海外投资转移收益,规避监管与红利征缴。
? ? ? “若干意见”中,对“垄断业务”加强监管、有效监管的有关文字悄然失踪,新一轮电改中,依然缺乏对于电网垄断环节的有意识的抑制与制衡,存在成本失控的风险。

? ? ? 一是缺乏【2002】5号文提过的“主多分开”的改革任务或政策约束,电网企业依然保留电气装置、金融、传媒等大量非主营业务,并且缺乏按照业务进行财务独立核算的制度补救;
? ? ? 二是在世界500强规模的超大电网企业集团多种业务混合经营的情况下,缺乏按照不同业务进行财务独立核算的制度约束与补救制衡;
? ? ? 三是“不再负责电力统购统销”这样抑制垄断的核心条文悄然失踪,对于独买独卖的市场格局,没有明确必须进行改变;
? ? ? 四是调度机构不独立、交易机构仅相对独立,甚至售电企业(绝大多数为电网企业下属)的合同信息不要求公开汇总;
? ? ? 五是在电价交叉补贴条款中,电网企业“申报并公开”有关补贴数额的“公开”2字悄然失踪,在缺乏按照业务分类分别进行财务独立核算的前提下,极大增加了成本风险;
? ? ? 六是对早已超过规模经济合理性的电网巨无霸不进行拆分的情况下,难以实现系统规划的合理性,也就难以把握输配电成本的合理性,在此基础上的输配电价核算不乏缘木求鱼、合伙演戏的成分。
? ? ? 总之,真正负责任的电力体制改革,按照习总书记在中央财经领导小组会议上所要求的,形成主要由市场决定能源价格的机制,并不需要“降低电价”的空头支票与愚民政策;但与此同时,同样不能忘记抑制垄断、提高度透明,引进竞争、引导成本节约的市场化改革的份内使命。
6、地方变味风险
? ? ? 在过去的十年周期里,中国很多领域包括电网领域都存在“央进地退”的现象。十八大以来,简政放权、鼓励地方积极性成为新一届政府的重要政策倾向,新一轮电改“若干意见”也做了相应的呼应。
? ? ? 但另一方面,在简政放权的同时,也必须注意避免过去那种“一抓就死、一放就乱”的情况,中央部门在权力下放的同时,有必要肩负起应有的监督与协调的职责。

? ? ? 例如电力项目核准权,目前已经逐步从中央部门下放到了各省,有些还从省级政府进一步分解下放。但与此同时,由于各省政策目标不同、政策尺度不一、供需形势不同、系统位置迥异,不但统筹性专业性严重下降,甚至存在对央企乱拉郎配、割唐僧肉的情况,在一定程度上反而增加了企业的成本。
? ? ? 再如大用户直购电问题,要害问题是需要批量准入及信息公开,而目前试点将近9年而始终难以扩大市场份额的主要原因,正在于很多地方将大用户直购电变成了变相审批乃至变相降价。
? ? ? ——由于个别批准的试点始终没有及时扩展为批量准入,由于缺乏公开的交易平台而导致信息不透明,政府干预乃至变相审批则必然提高用户参与的成本,而随着心理预期的提高,自然也就发展为对于变相降价的要求。
? ? ? 很多人将电力供需形势与电力体制改革、电力市场建设挂钩,认为只有在供大于求的情况下才能开展市场化的电力交易,这是对于市场机制有意无意的误读。
? ? ? 事实上世界上很多国家都已开展电力市场化改革多年,电力交易包括竞价并不会由于供应紧张就必然带来失序失控,或者说,真实反映市场波动这本身就是电力市场的重要使命,不能适应电力紧张的电改是不合格的。
? ? ? 新一轮电改,不应只是一次行业改革,而应是贯通中央与地方的一揽子公共政策,那种趁着煤价低迷而抄一把的心态,那种将大用户直供等同于变相降价的解读,都将使电改面临变味儿的风险。
7、决策推进风险
? ? ? 电改是一个系统工程,与目前“若干意见”相配套的,还应有7-8个专项改革工作方案及相关配套措施,例如,输配电价核定、交易机构组建、售电主体培育、售电业务开放、计划电量放开等等。但在未来的推进过程以及决策过程中,仍然存在很多风险。

? ? ? 例如逻辑次序问题。如前所述“征求意见稿”与“若干意见”是存在逻辑次序的差异的,而出现这样的变化,一方面反映了有关各方意见的不统一,另一方面也反映了执笔者的妥协与摇摆。电力系统技术经济特性决定了,电改各个任务步骤之间是存在相当紧密的逻辑关系的,在下一步的改革推进过程中,如果出现显著的逆序错序动作,势必影响到电改的实际效果。
? ? ? 再如分工合作问题。电改内容驳杂,不同的电改任务,从编制专项改革工作方案开始,就需要不同的部门牵头,而这则需要较高的合作水平。例如对于电改基本理念基本任务的共识,例如对于电改逻辑次序的认可与遵守,例如相关电改任务之间的配合与衔接,如果各行其是、共识不足或约束不够,则需要组建专门的电改工作小组乃至领导小组。类似2014年10月,在“若干意见”编制过程中,高调开展的深圳价改,其实恰恰暴露了新一轮电改分工合作的风险。
? ? ? 又如决策博弈问题。电改涉及重大利益调整,触及强势利益集团,因此任何公开博弈或暗流反弹都在可以理解范畴。从总的博弈形式看,对比2002年上一轮电改,一方面被改革者更加自觉更加成熟,一方面改革操盘者更加现实激情渐消,但与此同时,最高决策层对于电改已从行业脱困政策扶持上升到新增长点能源革命等更高诉求,公众传媒作为一股新生力量也给电改格局注入新的活力。
? ? ? ——惊蛰时节,避光已久的“若干意见”终于见人,那些悄然混迹于7000多字文件中的“文字失踪案”,那些单方向有利于垄断集团的小动作,让人齿冷,也让人失笑,至于吗?蛰伏小半年,就这点儿逼格:
? ? ? 中国电改几十年历经曲折,除了【2002】5号文尚有余热以外,【2003】62号“电价改革方案”,【2007】19号“十一五深化电改实施意见”,这些热闹一时而最终写了也白写的红头文件,现在谁还记得?
? ? ? 同样,让这个【2015】9号“若干意见”被架空变味儿、被半途而废、被不了了之、被大家遗忘虽然并不难,但是,只要那些垄断利益集团还在侵蚀社会,想让大家忘记电改这件事肯定是不可能的
? ? ? ——总之,利益博弈正常,密室小动作可鄙,“若干意见”社会评价低于预期而近乎“见光死”,揭示了新一轮电改的多重风险,这是客观存在的,也是市场经济社会多元化的正常反应,不是动用权力部门防民之口、堵民之言就会消失的。
? ? ? 下一步,专项改革工作方案的研制,各项电改任务的推进,势必还将经历很多上下/左右/内外的互动与博弈,希翼更多公众参与进来推动科学决策,推动中国电改从密室走向阳光!

信息来源:能见派 编辑:吴疆

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